Koniec dyktatu najniższej ceny w zamówieniach publicznych? Związki zawodowe domagają się ochrony układów zbiorowych

Komisja Europejska przygotowuje gruntowną reformę unijnych przepisów o zamówieniach publicznych. Nowe regulacje mają uprościć procedury, zwiększyć znaczenie kryteriów jakościowych i społecznych, przyspieszyć cyfryzację postępowań oraz umożliwić wykorzystywanie zamówień do realizacji strategicznych celów Unii Europejskiej.

Na obecnym etapie nie ma jeszcze oficjalnego wniosku ustawodawczego Komisji. Public Procurement Act ma w harmonogramie prac legislacyjnych Parlamentu Europejskiego status inicjatywy „zapowiedzianej”. Formalny projekt ma zostać przedstawiony 9 września 2026 roku. Dopiero wtedy rozpoczną się prace legislacyjne w Parlamencie Europejskim i Radzie UE.

Informacje o konkretnych rozwiązaniach pochodzą z roboczej wersji przyszłego rozporządzenia, która wyciekła 9 lipca 2026 roku. Jest to wewnętrzny dokument Komisji, który nie został przez nią formalnie przyjęty, dlatego jego treść może się jeszcze istotnie zmienić.

Dokument pokazuje jednak kierunek przygotowywanej reformy. Jedną z jej najważniejszych zmian ma być odejście od systemu, w którym o wyborze wykonawcy zbyt często decyduje przede wszystkim najniższa cena.

Jedno rozporządzenie zamiast trzech dyrektyw

Obecne unijne ramy prawne zamówień publicznych opierają się na trzech dyrektywach przyjętych w 2014 roku. Regulują one klasyczne zamówienia publiczne, zamówienia w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych oraz udzielanie koncesji.

Według ujawnionego projektu wszystkie trzy dyrektywy miałyby zostać zastąpione jednym, bezpośrednio stosowanym rozporządzeniem. Komisja chce w ten sposób ograniczyć rozdrobnienie przepisów i różnice wynikające z odmiennego wdrażania dyrektyw przez państwa członkowskie.

Reforma ma być znacznie szersza niż zmiana kryteriów oceny ofert. Projekt przewiduje przebudowę rodzajów postępowań, większe możliwości negocjowania z wykonawcami, uproszczone procedury dla powtarzalnych zakupów oraz specjalne rozwiązania służące opracowywaniu i zamawianiu produktów lub usług innowacyjnych.

Instytucje publiczne miałyby także z wyprzedzeniem publikować plany przyszłych zamówień. Powinno to pozwolić wykonawcom lepiej przygotować się do postępowań, a w założeniu zwiększyć liczbę ofert i poziom konkurencji.

Jakość ma stać się regułą

Najważniejszą zmianą z punktu widzenia pracowników ma być ustanowienie najlepszej relacji ceny do jakości jako podstawowej metody wyboru oferty. Kryteria jakościowe nie byłyby już tylko możliwością, lecz obowiązkowym elementem oceny.

Według roboczego projektu jakość powinna odpowiadać za co najmniej 30 proc. punktów. W przypadku zamówień pracochłonnych minimalna waga kryteriów jakościowych miałaby wzrosnąć do 50 proc.

Rozwiązanie to ma szczególne znaczenie w sektorach takich jak sprzątanie, ochrona, catering, opieka czy niektóre usługi transportowe. Wynagrodzenia stanowią tam znaczną część kosztów kontraktu. Presja na obniżanie ceny często prowadzi więc do ograniczania zatrudnienia, zwiększania obciążenia pracą, niestabilnych warunków zatrudnienia oraz oszczędzania na bezpieczeństwie i szkoleniach.

UNI Europa, europejska federacja związków zawodowych sektora usług, od dawna domaga się odejścia od wyboru wykonawców przede wszystkim na podstawie ceny. W sektorach sprzątania i ochrony związki zawodowe i organizacje pracodawców wspólnie postulowały, aby kryteria jakościowe odpowiadały za 60 proc. oceny ofert.

Przewidziane w projekcie 50 proc. dla kontraktów pracochłonnych nie realizuje w pełni tego postulatu, ale byłoby istotnym krokiem w kierunku ograniczenia konkurencji prowadzonej kosztem pracowników.

Warunki pracy elementem jakości usługi

Zdaniem UNI Europa szczególnie ważny jest art. 85 ust. 3 roboczego projektu. Ma on potwierdzać, że kryteria oceny ofert mogą odnosić się do warunków pracy osób wykonujących dane zamówienie.

Oznaczałoby to uznanie, że warunki zatrudnienia mają bezpośredni wpływ na jakość świadczonych usług. Trudno oczekiwać wysokiej jakości sprzątania, ochrony, opieki czy usług gastronomicznych, jeżeli wykonawca przewiduje zbyt małą liczbę pracowników, bardzo niskie wynagrodzenia, nadmierne obciążenie pracą i ciągłą rotację personelu.

Instytucja publiczna powinna więc móc oceniać nie tylko cenę i techniczny opis usługi, lecz także sposób organizacji pracy osób, które będą ją wykonywały.

Kryteria jakościowe mogłyby obejmować między innymi względy społeczne i środowiskowe, kwalifikacje personelu, bezpieczeństwo, warunki realizacji kontraktu oraz obsługę świadczoną po jego wykonaniu. Zamówienia miałyby również służyć poprawie warunków pracy, integracji społecznej i ochronie praw człowieka w łańcuchach dostaw.

Zamówienia jako narzędzie polityki gospodarczej

Reforma ma zmienić rolę zamówień publicznych w polityce gospodarczej Unii. Nie powinny być one traktowane wyłącznie jako techniczny sposób zakupu możliwie najtańszych towarów i usług.

Zamówienia mają wspierać cele społeczne, środowiskowe i innowacyjne, a także odporność gospodarki, bezpieczeństwo dostaw i ograniczanie nadmiernych zależności od państw trzecich. Komisja zapowiada bardziej spójny system obejmujący kryteria społeczne, ekologiczne i innowacyjne oraz – w określonych sektorach strategicznych – preferencje dla produktów i wykonawców europejskich.

Zamawiający mieliby w większym stopniu uwzględniać ryzyka dotyczące infrastruktury krytycznej, cyberbezpieczeństwa, ochrony informacji wrażliwych, przerw w dostawach i uzależnienia od określonych państw lub dostawców.

Możliwe byłoby również stosowanie tzw. preferencji europejskiej. W określonych przypadkach dostęp do postępowania mógłby zostać ograniczony do wykonawców z UE oraz państw zapewniających przedsiębiorstwom europejskim wzajemny dostęp do swoich rynków zamówień publicznych.

Cyfryzacja i większa przejrzystość

Kolejna część reformy dotyczy cyfryzacji. Państwa członkowskie miałyby stworzyć krajowe przestrzenie danych o zamówieniach publicznych, współpracujące z systemem unijnym.

Do krajowych systemów trafiałyby również informacje o części zamówień nieobjętych pełnymi procedurami unijnymi – według roboczego projektu już od wartości 10 tys. euro. Przewidziano także cyfrowe poświadczenia przedsiębiorstw i rozwinięcie zasady jednorazowego przekazywania danych. Wykonawca nie musiałby w każdym postępowaniu ponownie przedstawiać tych samych dokumentów.

Większa dostępność danych może mieć znaczenie także dla związków zawodowych. Powinna ułatwić sprawdzanie, jakie kryteria stosują instytucje publiczne, komu udzielają zamówień, czy uwzględniają warunki zatrudnienia oraz czy społeczne zobowiązania wykonawców są później przestrzegane.

Warunkiem skutecznej kontroli będzie jednak udostępnianie danych kompletnych, porównywalnych i możliwych do analizy. Nowe obowiązki nie powinny też polegać na ręcznym przepisywaniu tych samych informacji do kolejnych systemów.

Ograniczenie podwykonawstwa

Projekt przewiduje również, że wykonawca nie powinien mieć możliwości przekazania podwykonawcom całego zamówienia. Rozwiązanie to ma między innymi przeciwdziałać wykorzystywaniu pracowników.

Wielopiętrowe łańcuchy podwykonawstwa są szczególnie problematyczne w sektorach pracochłonnych. Mogą służyć rozmywaniu odpowiedzialności za wypłatę wynagrodzeń, przestrzeganie czasu pracy, zapewnienie bezpieczeństwa i stosowanie prawa pracy.

Zakaz przekazania całego zamówienia nie rozwiązuje jednak problemu. Związki zawodowe domagają się również ograniczenia długości łańcuchów podwykonawstwa i wprowadzenia solidarnej odpowiedzialności głównego wykonawcy za naruszenia praw pracowników przez podwykonawców.

Brakuje jednoznacznego wsparcia dla układów zbiorowych

Pomimo pozytywnej oceny większego znaczenia jakości UNI Europa wskazuje na zasadniczą lukę w projekcie. Nie gwarantuje on jednoznacznie, że zamawiający będą mogli promować przedsiębiorstwa objęte układami zbiorowymi pracy.

Projekt pozwala uwzględniać warunki pracy osób realizujących konkretny kontrakt. Jednocześnie jego motywy mają wykluczać z kryteriów oceny „ogólną politykę przedsiębiorstwa”, jeżeli nie jest ona bezpośrednio związana z przedmiotem zamówienia.

Może to powodować niepewność, czy stosowanie przez firmę zakładowego, ponadzakładowego lub sektorowego układu zbiorowego może być uwzględniane w postępowaniu. Zamawiający nadal mogą obawiać się, że takie kryterium zostanie uznane za dyskryminujące wykonawców nieobjętych układem.

W praktyce przedsiębiorstwo przestrzegające układu zbiorowego i ponoszące wynikające z niego koszty mogłoby nadal przegrywać z konkurentem oferującym niższą cenę dzięki gorszym wynagrodzeniom i warunkom zatrudnienia.

Zdaniem UNI Europa tej kwestii nie można pozostawiać przyszłym sporom sądowym. Możliwość promowania rokowań zbiorowych powinna zostać jednoznacznie zapisana w rozporządzeniu.

Firma stosująca układ zbiorowy nie powinna przegrywać publicznego przetargu z wykonawcą, który obniża cenę kosztem warunków pracy. Publiczne pieniądze nie mogą finansować dumpingu płacowego.

Zamówienia powinny wspierać rokowania zbiorowe

UNI Europa przypomina, że zwiększanie zasięgu rokowań zbiorowych jest jednym z celów unijnej polityki społecznej. W państwach, w których układami objętych jest mniej niż 80 proc. pracowników, powinny być podejmowane działania służące zwiększeniu zasięgu rokowań.

Zamówienia publiczne są jednym z najsilniejszych instrumentów, jakie mogą zostać wykorzystane w tym celu. Każdego roku instytucje publiczne wydają w UE ponad 2 bln euro na zakup robót, towarów i usług. Warunki udzielania kontraktów wpływają więc na modele zatrudnienia stosowane przez tysiące przedsiębiorstw i na sytuację milionów pracowników.

UNI Europa prowadzi kampanię pod hasłem „Żadnych zamówień publicznych bez układu zbiorowego”. Federacja domaga się, aby przestrzeganie mających zastosowanie układów było warunkiem udziału w postępowaniu, a objęcie pracowników rokowaniami zbiorowymi mogło być premiowane przy ocenie ofert.

Zamówienia powinny nagradzać odpowiedzialnych pracodawców, a nie firmy uzyskujące przewagę dzięki niskim płacom, ograniczaniu zatrudnienia i obchodzeniu standardów pracy.

Rozporządzenie nie może obniżyć standardów krajowych

Drugie poważne zastrzeżenie UNI Europa dotyczy formy prawnej przyszłego aktu. Obecne dyrektywy pozostawiają państwom członkowskim pewną swobodę przy ich wdrażaniu. Rozporządzenie będzie natomiast stosowane bezpośrednio w całej Unii.

Może to zapewnić większą jednolitość przepisów, ale również ograniczyć możliwość rozwijania ambitniejszych rozwiązań społecznych. Część państw, w tym Niemcy, przygotowuje lub stosuje mechanizmy uzależniające dostęp do określonych zamówień od przestrzegania warunków wynikających z układów zbiorowych.

UNI Europa podkreśla, że rozporządzenie powinno wyznaczać minimalny poziom ochrony, a nie maksymalny standard, którego państwa nie będą mogły przekroczyć. Ostateczny tekst powinien wyraźnie gwarantować możliwość utrzymywania lub wprowadzania korzystniejszych regulacji krajowych, zgodnych z poszczególnymi modelami stosunków pracy i rokowań zbiorowych.

Rozstrzygający będzie oficjalny projekt Komisji

Ujawniony dokument zapowiada jedną z największych reform unijnego prawa zamówień publicznych od 2014 roku. Obowiązkowe kryteria jakościowe, możliwość uwzględniania warunków zatrudnienia, ograniczenie podwykonawstwa oraz większa przejrzystość mogą zmniejszyć presję na wybór najtańszych wykonawców.

Na obecnym etapie nie można jednak przesądzać, że wszystkie te rozwiązania znajdą się w oficjalnej propozycji Komisji ani w jakiej formie przetrwają negocjacje w Parlamencie Europejskim i Radzie UE.

Dla związków zawodowych zasadniczym kryterium oceny reformy będzie to, czy nowe przepisy rzeczywiście uniemożliwią konkurowanie kosztem pracowników. Samo zwiększenie wagi jakości nie wystarczy, jeżeli firmy stosujące układy zbiorowe nadal będą przegrywały z wykonawcami obniżającymi ceny dzięki niższym standardom zatrudnienia.

Publiczne pieniądze powinny wspierać miejsca pracy wysokiej jakości, uczciwych pracodawców i rozwój rokowań zbiorowych. Reforma będzie społecznie skuteczna tylko wtedy, gdy zasada ta zostanie jednoznacznie zapisana w nowych przepisach.

bs