Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” zgłasza następujące uwagi do projektu ustawy o ochronie osób uczestniczących w debacie publicznej przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi z dnia 14 kwietnia 2025 r.
Projekt ustawy jest krokiem we właściwym kierunku, jednak istnieje uzasadniona obawa, iż rozwiązania w nim zawarte czyli propozycja wykorzystania instytucji prawnych (oczywistej bezzasadności powództwa oraz nadużycia prawa procesowego) w zaproponowanym w projekcie kształcie, nie będą wystarczające dla zapewnienia skutecznego przeciwdziałania powództwom zmierzającym do stłumienia debaty publicznej, zwanym SLAPP.Uwagi ogólne:
Opiniowany projekt ustawy stanowi próbę transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”), dalej: Dyrektywa.
Dyrektywa ma na celu zapewnienie gwarancji chroniących przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne, wnoszonymi lub wszczynanymi przeciwko osobom fizycznym i prawnym ze względu na ich zaangażowanie w debatę publiczną. Debata publiczna jest tu rozumiana jako składanie oświadczeń lub podejmowanie działań przez osobę fizyczną lub prawną w ramach wykonywania prawa do wolności m.in. stowarzyszania się.
Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” zwraca uwagę, iż związki zawodowe oraz ich członkowie w związku z wykonywaniem działalności związkowej są pozywani lub otrzymują groźby wszczęcia postępowania sądowego o ochronę dóbr osobistych lub ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa (o naprawienie szkody wyrządzonej przez dokonanie czynu nieuczciwej konkurencji). Rzeczywistym celem tych działań często nie jest jednak ochrona słusznych praw pracodawcy, ale chęć zastraszenia organizacji związkowej w celu wymuszenia stłumienia, ograniczenia lub zaprzestania prowadzenia przez nią skutecznej działalności związkowej. Unijnemu ustawodawcy znane jest to zjawisko, czemu dał wyraz wskazując wprost w motywach 6 i 35 oraz w art. 9 Dyrektywy, iż związki zawodowe są adresatami zawartych w niej rozwiązań. Strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej, dalej: SLAPP, to nic innego jak nękanie prawne, a ich celem jest wciągnięcie pozwanego w długotrwałe postępowania sądowe, które obciąża go finansowo, psychicznie oraz czasowo i nierzadko wiąże się z uszczerbkiem w reputacji. Dlatego kluczowym elementem systemu przeciwdziałającemu takim powództwom powinna być możliwość szybkiego zakończenia postępowania w sposób korzystny dla pozwanego.
Przechodząc do treści projektu ustawy, Prezydium KK NSZZ „Solidarność” pozytywnie ocenia fakt, iż projekt ustawy nie ogranicza się do postępowań mających skutki transgraniczne, ale ma mieć zastosowanie do postępowań krajowych. Na pozytywną ocenę zasługuje wprowadzenie możliwości odrzucenia pozwu stanowiącego nadużycie prawa procesowego, co stanowi dodatkowy środek obok oddalenia powództwa z uwagi na jego oczywistą bezzasadność. Jednak zaproponowane w projekcie przesłanki uznania powództwa za nadużycie prawa procesowego znacznie osłabiają potencjalną praktyczną skuteczność tej instytucji prawnej. Na pozytywną ocenę zasługuje wprowadzenie możliwości nałożenia kary pieniężnej, jak i możliwości nałożenia obowiązku publikacji sentencji wyroku na koszt powoda.
Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia świadome odstąpienie przez projektodawcę od uregulowania w ustawie kwestii dochodzenia roszczeń w przypadku wystąpienia szkody na skutek wytoczenia powództwa SLAPP, ze względu na uregulowany w art. 15 Dyrektywy obowiązek Państwa członkowskiego zapewnienia by sąd rozpoznający sprawę SLAPP nakładania na powoda stosownych skutecznych środków, w tym wypłatę rekompensaty za poniesione szkody.
Uwagi szczegółowe:
I. Art. 2. Przepis ten zawiera definicję legalną pojęcia „debata publiczna”. Jednak jego treść nie jest spójna ani z Dyrektywą ani z uzasadnieniem projektu. W Dyrektywie (art. 4 pkt. 1 i 2) jest mowa o „sprawie leżącej w interesie publicznym”. Podobnie, uzasadnienie projektu wskazuje, iż projektodawca świadomie przyjmuje szerokie ujęcie tego terminu, podkreślając, że obejmuje on wszelkie kwestie o istotnym znaczeniu z punktu widzenia interesu publicznego. Natomiast w projekciejest mowa o „sprawach mogących budzić uzasadnione zainteresowanie społeczne”. Zakres przedmiotowy wyrażenia „sprawa leżąca w interesie publicznym.” i wyrażenia „sprawa mogąca budzić uzasadnione zainteresowanie społeczne” nie jest taki sam. Motywy Dyrektywy wskazując na sprawy jakie są objęte jej zakresem odwołuje się do interesu publicznego, nie do zainteresowania społecznego. W celu zachowania spójności przepisów ustawy i uniknięcia przyszłych wątpliwości interpretacyjnych, należałoby w tym zakresie zachować spójność terminologii projektu z terminologią Dyrektywy.
II. Art. 4 projektu zawiera wskazanie podmiotów, które mogą przystąpić do toczącego się postępowania SLAPP. Przepis ten ma implementować art. 9 Dyrektywy.
Art. 9 wprost wskazuje, iż związki zawodowe powinny móc udzielać wsparcia pozwanemu, za jego zgodą, lub mogły przekazywać informacje w ramach tego postępowania zgodnie z prawem krajowym. Redakcja art. 4 na to nie pozwala. Zgodnie z projektem, przystąpić do postępowania za zgodą pozwanego wyrażoną na piśmie mają mieć organizacje pozarządowe, mające w zakresie swoich statutowych zadań ochronę osób uczestniczących w debacie publicznej, a także organizacje pozarządowe, których zadania statutowe obejmują przedmiot debaty publicznej, w związku z którą toczy się postępowanie. Warto zauważyć, iż zadania związków zawodowych są uregulowane w ustawie o związkach zawodowych.
Nie ma tam mowy o „debacie publicznej”. W konsekwencji wyrażenie „debata publiczna” nie występuje również w statutach związków zawodowych. A jednak unijny ustawodawca przewidział udział związków zawodowych w postępowaniach SLAPP. Zgodnie z przepisami krajowymi Związki zawodowe mogą wspierać pracownika w sprawach z zakresu prawa pracy. Postępowania SLAPP prowadzone są na podstawie innych przepisów. Prowadzi to do wniosku, iż sformułowanie zawarte w projekcie prowadzi do niezgodnego z dyrektywą zawężenia kręgu podmiotów, które mogą korzystać z mechanizmów obrony zawartych w dyrektywie, wykluczając związki zawodowe. Uwaga ta jest aktualna nie tylko w odniesieniu do związków zawodowych ale również innych organizacji. Art. 4 projektu wymaga gruntownej zmiany w taki sposób aby katalog podmiotów które mogą przystąpić do pozwanego w toczącym się postępowaniu SLAPP uwzględniał wszystkie podmioty wskazane w art. 9 Dyrektywy.
III. Art. 5 zawiera katalog okoliczności, które miałyby wskazywać, że postępowanie zmierza głównie do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty publicznej lub szykanowania za udział w niej. Katalog ten nie zawiera odniesienia do braku równowagi miedzy stronami. O braku równowagi sił mówi sama Dyrektywa w motywach 15 i 42 oraz w art. 4 pkt. 3. Brak równowagi stron jest jednym z elementów definicyjnych, zawartych również w rekomendacji Rady Europy CM/Rec (2024)2 dla państw członkowskich w sprawie przeciwdziałania stosowaniu strategicznych pozwów przeciwko uczestnictwu publicznemu (SLAPP) oraz w Zaleceniu Komisji (UE) 2022/758 z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie ochrony dziennikarzy i obrońców praw człowieka, którzy angażują się w debatę publiczną, przed ewidentnie bezpodstawnymi lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”) (Dz.U. L 138 z 17.5.2022, s. 30). Brak równowagi stron nie należy traktować jako niezbędnej przesłanki uznania sprawy za SLAPP to jest ona istotną wskazówką i brak uwzględnienia jej w projekcie jest niezrozumiały. Inną okolicznością której również zabrakło w projekcie, jest zjawisko wytaczania powództw przeciwko osobom indywidualnym a nie przeciwko organizacjom, których działanie jest zwalczane.
IV. Art. 7. Pierwszym z proponowanych szczególnych form zakończenia postępowania SLAPP ma być oddalenie powództwa z uwagi na jego oczywistą bezzasadność. Będzie to jednak możliwe przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: gdy roszczenie zmierza głównie do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty publicznej lub szykanowania za udział w niej i jednocześnie powództwo jest oczywiście bezzasadne. O ile te pierwsze przesłanki doprecyzowuje art. 5 projektu o tyle projekt w żaden sposób nie doprecyzowuje pojęcia „oczywistej bezzasadności powództwa”. Prowadzi to do wniosku, iż pojęcie „oczywistej bezzasadności powództwa” z projektu należy rozumieć tak samo jak tożsame pojęcie z art. 1911 k.p.c. Przywołany przepis nie zawiera definicji tego terminu, jednak w doktrynie i orzecznictwie wykształcił się bardzo restrykcyjny sposób wykładni pojęcia „oczywistej bezzasadności powództwa”. Zgodnie z utrwaloną wykładnią, powództwo jest oczywiście bezzasadne, gdy „powód sformułował żądanie nieznane prawu albo w świetle przepisów prawa materialnego niedopuszczalne”. Powództwo jest oczywiście bezzasadne, gdy „dla każdego prawnika, bez potrzeby analizowania sprawy pod względem faktycznym i prawnym jest zupełnie oczywiste, że powództwo nie może być uwzględnione”. Oczywistą bezzasadność należy interpretować restrykcyjnie – co oznacza, iż każda wątpliwość stanowi zaprzeczenie wymaganej oczywistości. W praktyce powództwa SLAPP mają odpowiednią podstawę w przepisach prawa materialnego np. ochrona dóbr osobistych. W tych przypadkach naruszenie dobra osobistego i bezprawność działania sprawcy (domniemanie bezprawności naruszenia) są kwestiami podlegającymi ocenie prawnej, co wyklucza oczywistą bezzasadność powództwa. Co więcej, praktyka sądowa wskazuje, iż przepis art. 1911 k.p.c. nie znajduje zastosowania w sprawach o ochronę dóbr osobistych. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przy braku doprecyzowania w projekcie co należy rozumieć przez „oczywistą bezzasadność powództwa” uzasadnione są wątpliwości, czy oczywista bezzasadność powództwa znajdzie w praktyce w ogóle zastosowanie jako forma zakończenia postępowania SLAPP. Analiza przepisów Dyrektywy pozwala na wniosek, iż oczywista bezzasadność roszczenia w rozumieniu dyrektywy ma odmienne znaczenie niż oczywiście bezzasadne roszczenie, o którym mowa w art. 1911 k.p.c. Oczywiście bezzasadne roszczenie w rozumieniu dyrektywy to raczej roszczenie wniesione dla pozoru, w celu osiągniecia skutku innego niż uzasadniona ochrona praw. W tym kontekście warto zastanowić się nad celowością powielania literalnej treści dyrektywy ze szkodą dla realizacji jej celu. Zasadnym byłoby na potrzeby transpozycji przeanalizować czy inna lub dodatkowa konstrukcja prawna (np. pozorność) mogłaby prowadzić do skuteczniejszej realizacji celu Dyrektywy.
V. Drugą szczególną formą zakończenia postępowania SLAPP ma być odrzucenie lub oddalenie pozwu z uwagi na nadużycie prawa procesowego. Na pozytywną ocenę zasługuje doprecyzowanie skutków prawnych nadużycia prawa procesowego. Niestety, nie sprawi to, iż instytucja ta będzie w praktyce wykorzystywana do powództw SLAPP. Stwierdzenie nadużycia prawa będzie możliwe wyłącznie w przypadku, gdy wyłącznym celem powództwa było stłumienie, ograniczenie, zakłócenie debaty publicznej lub szykanowanie za udział w niej. W sytuacji wystąpienia jakiegoś innego, dodatkowego celu, obok celu głównego, instytucja odrzucenia pozwu ze względu na nadużycie prawa procesowego nie będzie mogła mieć zastosowania, gdyż zakłócenie debaty publicznej nie byłoby już wyłącznym, jedynym celem. Z tego powodu zastosowanie tej instytucji do powództw o ochronę dóbr osobistych będzie mało prawdopodobne, ze względu na oddzielenie kwestii stwierdzenia naruszenia od kwestii oceny czy naruszenie to było bezprawne. Ponadto, należy zauważyć, iż instytucja nadużycia prawa procesowego nie jest objęta rozpoznaniem w trybie przyspieszonym, przewidzianym w Rozdziale 2 projektu. Również dotychczasowa wykładnia art. 41 k.p.c. pozostaje restrykcyjna, zaś praktyka sądowa wskazuje, iż przepis ten nie jest stosowany w sprawach o ochronę dóbr osobistych.
Za wskazówkę dla projektodawcy, iż przesłanka „wyłącznego celu wytoczenia powództwa” nie jest właściwym rozwiązaniem do stwierdzenia nadużycia prawa procesowego powinien stanowić motyw 29 Dyrektywy wskazujący, iż roszczenia wniesione w stanowiącym nadużycie postępowaniu sądowym zmierzającym do stłumienia debaty publicznej mogą być całkowicie lub częściowo bezzasadne. Oznacza to, że aby postępowanie zostało uznane za stanowiące nadużycie, roszczenie nie musi być całkowicie bezzasadne. Na przykład, nawet postępowanie w sprawie niewielkiego naruszenia dóbr osobistych, które mogłoby być podstawą roszczenia o niewielką rekompensatę za poniesione szkody zgodnie z obowiązującym prawem, może mimo wszystko stanowić nadużycie, jeżeli przedmiotem roszczenia jest oczywiście nadmierna kwota lub oczywiście nadmierny środek ochrony prawnej. Mając powyższe na względzie Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” wnosi o nadanie art. 10 projektu następującego brzmienia: „Art. 10. Jeżeli celem wytoczenia powództwa jest stłumienie, ograniczenie, zakłócenie debaty publicznej lub szykanowanie za udział w niej, sąd w każdym stanie sprawy może uznać wytoczenie powództwa za nadużycie prawa procesowego w rozumieniu art. 41 Kodeksu postępowania cywilnego”.
VI. Ciężar dowodu. Dyrektywa w art. 12 wskazuje, iż ciężar dowodu, że roszczenie jest zasadne, spoczywa na powodzie, który wytacza powództwo. Na Państwach członkowskich spoczywa obowiązek zapewnienia, aby w przypadku złożenia przez pozwanego wniosku o oddalenie roszczenia na wczesnym etapie, na powodzie spoczywał obowiązek uzasadnienia roszczenia, aby sąd mógł ocenić, czy nie jest ono oczywiście bezzasadne. W ocenie Związku, wskazane gwarancje proceduralne nie znalazły pełnego odzwierciedlenia w projekcie. W uzasadnieniu do projektu znajduje się wskazanie, iż ze względu na ogólną zasadę rozkładu ciężaru dowodu, wynikającą z art. 6 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą obowiązek udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne projektodawca uznał, że nie ma potrzeby ponownego regulowania kwestii ciężaru dowodu w treści ustawy. W ocenie Związku, przy projektowaniu przepisów projektodawca powinien uwzględnić rodzaj spraw jakie najczęściej dotyczą powództw SLAPP.
Są to w przeważającej mierze sprawy o ochronę dóbr osobistych. W tych sprawach, rozkład ciężaru dowodu jest korzystny dla powoda. Powód musi wykazać istnienie dobra osobistego i jego zagrożenie lub naruszenie. Natomiast, ze względu na domniemanie bezprawności naruszenia lub zagrożenia dobra osobistego, to pozwany musi udowodnić, że zagrożenie to lub naruszenie nie było bezprawne. Tym samym, w tych sprawach ciężar dowodu wykazania braku bezprawności działań spoczywa na pozwanym. Z tego powodu pozostawienie ogólnych reguł rozkładu ciężaru dowodu w sprawach typu SLAPP w ocenie Związku nie realizuje wymogu obciążenia powoda ciężarem dowodu. Art. 12 Dyrektywy nie przewiduje możliwości częściowego obciążenia pozwanego ciężarem dowodu.
VII. Na negatywną ocenę zasługuje świadome odstąpienie przez projektodawcę od uregulowania w ustawie kwestii dochodzenia roszczeń w przypadku wystąpienia szkody na skutek wytoczenia powództwa zmierzającego do stłumienia, ograniczenia, zakłócenia debaty publicznej lub szykanowania za udział w niej. Zgodnie z uzasadnieniem decyzja ta wynika z intencji zapewnienia możliwie największej efektywności oraz szybkości postępowania. Mając pod uwagę, iż tylko zastosowanie jednej instytucji prawnej – oczywistej bezzasadności powództwa – ma być ograniczone ramami czasowymi 6 miesięcy, jest to decyzja nieuzasadniona. Ponadto należy mieć na względzie, iż w odniesieniu do powództw SLAPP niezwykle ważne jest aby środki prawne przeciwko nim miały efekt zarówno odstraszający jak i kompensacyjny. Brak uregulowania rekompensaty w projekcie będzie miał ten skutek, iż dopiero po zakończeniu postępowania SLAPP, które o ile nie zostanie zakończone na wczesnym etapie to może trwać wiele lat w celu zmęczenia długotrwałym, obciążającym procesem, w celu zyskania rekompensaty pozwany w postępowaniu SLAPP będzie zmuszony wszcząć kolejne, prawdopodobnie wieloletnie postępowanie sądowe. Rozwiązanie takie całkowicie mija się ze wskazanym w art. 15 Dyrektywy, umożliwieniem stosowania przez sąd „równie skutecznego stosowanego środka” w rozumieniu tego przepisu tj. skutecznego, proporcjonalnego i odstraszającego czyli środka o skuteczności równej sankcji nałożonej przez sąd na stronę inicjującą postępowanie SLAPP. Art. 15 Dyrektywy nakłada na Państwo członkowskie obowiązek zapewnienia by to sąd rozpoznający sprawę SLAPP mógł nałożyć na powoda stosowne skuteczne środki, w tym wypłatę rekompensaty za poniesione szkody. Z tego powodu, w ocenie Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, projekt powinien przewidywać możliwość przyznania pozwanemu przez sąd zadośćuczynienia już w wyroku kończącym sprawę SLAPP, również w przypadku cofnięcia pozwu. Alternatywnie, w projekcie można było rozważyć na przykład obligatoryjne wydzielenie kwestii dochodzenia roszczeń do odrębnego postępowania przez ten sam sąd – automatyczne w przypadku stwierdzenia, że jest to powództwo SLAPP – co pozwalałoby szybko i efektywnie zamknąć podstawowe postępowanie w kwestii stwierdzenia, czy roszczenia były bezzasadne, czy nie, a jednocześnie kwestia dochodzenia rekompensaty w odpowiedniej formie pozostawałaby otwarta do dalszego rozpoznania, bez konieczności nadmiernego obciążania pozwanego w postępowaniu SLAPP czynnościami prawnymi, jak wszczynanie kolejnego postępowania.
VIII. W ocenie Związku przepisy projektu są nadmiernie uznaniowe, pozostawiając wiele do uznania sądu. Dla skuteczności przepisów, sąd powinien być zobowiązany do działania w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w ustawie.
Podsumowując, w ocenie Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, mimo kilku ciekawych rozwiązań, w obecnym kształcie opiniowany projekt nie zawiera wystarczających narzędzi do skutecznego przeciwdziałaniu powództwom SLAPP i nie stanowi propozycji właściwej i pełnej transpozycji Dyrektywy.