Dział Zagraniczny

Wytyczne dla Korporacji Wielonarodowych OECD

OECD - Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, to organizacja analityczna skupiająca 30 najbardziej uprzemysłowionych państwa świata, współpracująca z kolejnymi ok. 70 państwami jak też z organizacjami pozarządowymi. Celem stowarzyszenia jest promowanie demokracji i gospodarki rynkowej, dostarczanie narzędzi statystycznych i publikacji w zakresie makroekonomii, handlu, rozwoju, edukacji i innowacji. OECD jest też źródłem wielostronnych instrumentów i rekomendacji określających warunki funkcjonowania gospodarki globalnej.

Lata 90te XXw. to okres rosnącej integracji gospodarczej całego świata. Na fali rosnącej liberalizacji i dążenia do maksymalnej deregulacji handlu w drugiej połowie lat 90tych OECD wystąpiło z inicjatywą wielostronnego porozumienia o inwestycjach: MAI - Multilateral Agreement on Investments. Trzema filarami MAI miały być:

1. ochrona inwestycji
2. liberalizacja inwestycji
3. zasady ostrzygania sporów

Zasadniczym celem MAI było stworzenie wspólnej platformy dla wszystkich krajów OECD oraz krajów trzecich, które dobrowolnie przyjęłyby te zasady. Była to pierwsza próba stworzenia jednolitych dla wszystkich, ponadgranicznych i spójnych zasad traktowania kapitału zagranicznego. Z punktu widzenia stosunków przemysłowych istotny był projekt klauzuli prawnie zabraniającej krajom konkurowania o kapitał napływowy poprzez obniżanie standardów pracy i ochrony środowiska.

Głównymi założeniami MAI były:

1. otwarcie wszystkich sektorów gospodarki wszystkich państw dla przedsiębiorstw zagranicznych
2. wymóg traktowania przedsiębiorstw zagranicznych na równi z przedsiębiorstwami krajowymi
3. zniesienie lokalnych praw i zwyczajów (np. dot. zatrudnienia) wobec wszystkich przedsiębiorstw
4. ustanowienie wiążących zasad rozstrzygania sporów
5. inkorporacja zasad z niektórych umów dwustronnych, np. swobodny transfer zysków i dywidend, rekompensaty za wywłaszczenie.

Negocjacje MAI rozpoczęte na forum OECD w 1995r. (udział w rozmowach brała też Komisja Europejska) zakończyły się fiaskiem. Kraje członkowskie nie były w stanie dojść do porozumienia w szeregu zagadnień (np. Francja nie akceptowała zasad traktowania handlu z Kubą przez różne kraje). Od generalnej zasady niedyskryminowania kapitału zagranicznego kolejne kraje zgłaszały potrzebę negocjacji wyjątków, co z kolei było nie od zaakceptowania przez Waszyngton. Kanada i Francja domagały się wyłączenia z liberalizacji inwestycyjnej kultury, a szczególnie kinematografii. Nie bez znaczenia był też szeroki opór organizacji pozarządowych i ogólnie społeczeństwa obywatelskiego wobec tak daleko idących planów liberalizacji zasad handlu bez wystarczających zabezpieczeń i klauzul ochronnych. Działające w strukturach OECD Komitety Doradcze (strona związkowa - TUAC¹ , oraz strona biznesu i inwestycji - BIAC²) również prezentowały rozbieżne stanowiska.

Porzuciwszy negocjacje na temat MAI OECD zaprezentowało zrewidowane Wytyczne dla Korporacji Wielonarodowych. Obowiązująca obecnie wersja Wytycznych dla Korporacji Ponadnarodowych OECD (pierwotny dokument datuje się na lata 70te i był już uaktualniany pięciokrotnie) to uzgodniony na forum Konferencji Ministerialnej OECD w czerwcu 2000r. zestaw standardów działań i zachowania się przedsiębiorstw ponadnarodowych pochodzących z państw członkowskich OECD. Z uwagi na fakt, iż zdecydowana większość korporacji ponadnarodowych wywodzi się z państw należących do OECD można śmiało powiedzieć, iż 95% wszystkich korporacji ponadnarodowych objętych jest ramami Wytycznych. Zakres Wytycznych obejmuje takie zagadnienia jak jawność informacji, zatrudnienie i stosunki pracy, ochrona środowiska, zwalczanie korupcji, ochrona interesów konsumenta, nauka i technologia, ochrona konkurencji i opodatkowanie. Znaczenie Wytycznych potwierdzone zostało poparciem rządów grupy G8 (G7 plus Rosja) deklaracjami z lat 2002 i 2003.

Wytyczne nie przedstawiają ścisłej definicji przedsiębiorstwa wielonarodowego, nie podają progów zatrudnienia ani minimalnej liczby państw, w których korporacja prowadzi działalność aby stać się przedsiębiorstwem ponadnarodowym. Nie określają też ani nie ograniczają typów własności korporacji czy modeli organizacyjnych. Rządy państw członkowskich OECD uznały trudniejszą pozycję przedsiębiorstw małych i średnich operujących na arenie międzynarodowej w zakresie przestrzegania wytycznych, niemniej nie wykluczyły ich spod działania dokumentu.

Wytyczne OECD to jedyny obecnie globalny instrument formalnie przyjęty przez rządy zaadresowany do korporacji ponadnarodowych i nakładający na nie pewne zobowiązania i normy. Rządy państw członkowskich OECD zobligowane są do prowadzenia działań promocyjnych i informacyjnych nt. Wytycznych, jak też do ustanowienia Krajowego Punktu Kontaktowego (NCP - National Contact Point), którego zadaniem jest rozpatrywanie skarg przeciwko działaniom korporacji ponadnarodowych. KPK jednakże nie prowadzi monitoringu przestrzegania Wytycznych, a jedynie doraźnie reaguje na zgłoszenia niewłaściwych działań korporacji. KPK jest również zobowiązany do przedstawiania corocznego raportu o swojej działalności Komitetowi Inwestycji i Przedsiębiorstw Ponadnarodowych (CIME OECD). W przypadku skargi rozpatrywanej przez KPK, CIME może zażądać dodatkowych wyjaśnień lub też ich udzielić, jednak interpretacja CIME nie staje się wykładnią dla Wytycznych. Dodatkowych informacji i wyjaśnień mogą również zażądać zarówno TUAC jak i BIAC. Krajowy Punkt Kontaktowy powinien tez pełnić funkcję forum dyskusyjnego dla stron zaangażowanych w funkcjonowanie Wytycznych.

Od samego początku istnienia zrewidowanych Wytycznych wyraźne są różnice w traktowaniu ich przez poszczególne rządy. Sprzyja temu nie wiążący prawnie status Wytycznych. Tworzy to swoistą schizofreniczną sytuację: z jednej strony Wytyczne nie są dokumentem przyjmowanym dobrowolnie, ale też nie są wiążąco transponowane na prawo lokalne. Rządy są zobowiązane do stworzenia KPK, ale nie egzekwują jego działań z pełną stanowczością. Co więcej, KPK niektórych krajów z pełna akceptacja rządów nie podejmują właściwych działań interwencyjnych. Tak więc mimo swoich oczywistych zalet Wytyczne nie mogą być traktowane jako dobrze funkcjonujący i w pełni skuteczny instrument dialogu społecznego - brakuje im po prostu mocy prawnej. Wytyczne mają raczej charakter rekomendacji dla korporacji ponadnarodowych i nie zawierają klauzul wykonawczych. Ostatnio inicjowane próby sprzężenia Wytycznych z funkcjonującymi Europejskimi Radami Zakładowymi jest jeszcze w fazie wstępnej i brak konkretów co do możliwości współpracy obydwu instrumentów.

Zakres działania Wytycznych obejmuje wszystkie części korporacji ponadnarodowej pochodzącej z kraju członkowskiego OECD - od centrali poprzez wszystkie spółki zależne we wszystkich krajach (nie tylko w krajach członkowskich OECD - daje to możliwość składania skarg i stosowania wytycznych na całym globie). W zakres działania Wytycznych wchodzą też spółki typu joint venture i konsorcja, w których korporacja ma udziały. Trudności w definiowaniu zakresu działania Wytycznych pojawiają się w przypadku tzw. "łańcuchów dostawczych", czyli spółek ściśle współpracujących, dostarczających surowce i półprodukty korporacjom. Ogólne oczekiwanie jest takie, iż przedsiębiorstwa wielonarodowe znajdujące się w zakresie działania Wytycznych będą dokładały starań, aby Wytyczne były również respektowane przez firmy łańcuchów dostawczych. Obszar jednak jest grząski. Punktem spornym jest zakres stosowania Wytycznych, a debata przebiega po linii "czy Wytyczne odnoszą się wyłącznie do inwestycji, czy również do handlu?". Pamiętajmy, iż celem Wytycznych ma być ułatwienie międzynarodowych przepływów inwestycyjnych, tak więc zależności handlowe spółek trzecich nie wpisują ich automatycznie w zakres działania Wytycznych. Są jednak zwolennicy (głównie organizacje pozarządowe np. ATTAC i organizacje tzw. społeczeństwa obywatelskiego, np. Friends of the Earth) włączenia firm z łańcuchów dostawczych w zakres działania Wytycznych tak, aby objęły one swoim działaniem jak najwięcej firm.

Innym zagadnieniem jest kwestia wpływu korporacji na przestrzeganie Wytycznych przez firmy zależne, ale nie związane zależnościami własnościowymi. Z jednej strony wpływ korporacji wielonarodowych jest ograniczony i w końcu nie jest to ich rolą i zadaniem, szczególnie wziąwszy pod uwagę stopień złożoności "łańcuchów dostawczych". Z drugiej jednak strony korporacje świetnie sobie radzą np. z zarządzaniem jakością i logistyką w swoich łańcuchach dostawczych, stąd można wysnuć wniosek, iż istnieje możliwość nakłonienia spółek zależnych do przestrzegania Wytycznych. Jest to kwestia o tyle istotna, iż bardzo często korporacje zachowując same "czyste ręce" tolerują, a czasem wręcz korzystają z tego, że w firmach zależnych kwestia praw pracowniczych nie istnieje. CIME w Komentarzu do Wytycznych sugeruje jednak "zachęcanie, gdzie jest to możliwe, do stosowania zbieżnych zasad postępowania przez przedsiębiorstwa pozostające w relacjach partnerskich"³.

CIME w swym stanowisku z czerwca 2003r. zaleciło KPK badanie w trudnych przypadkach dotyczących łańcuchów dostawczych istnienia tzw. "ogniwa inwestycyjnego" - czyli realnego wpływu inwestycyjnego korporacji na sytuację w jej łańcuchu dostawczym. To stanowisko pozostawia KPK duże pole manewru, i jak dotąd brak oficjalnych danych co do funkcjonowania tej interpretacji.

Procedura kontaktu z KPK i składania skarg jest stosunkowo prosta i pozbawiona schematyzmu. Nie ma wymogów prawno-proceduralnych, co z jednej strony ułatwia cały proces i czyni go dostępniejszym dla nie-instytucjonalnych grup i osób, z drugiej jednak zezwala na pewną dowolność działań ze strony KPK, znane są nawet przypadki nie podjęcia działań przez KPK po zgłoszonym żądaniu interwencji. Zasadniczo sposób reakcji KPK, dynamika reakcji i stopień zaangażowania w rozstrzygnięcie spornej kwestii jest miernikiem zaangażowania rządu w kwestie wdrażania Wytycznych w życie.

Nie ma żadnych formalnych sankcji przewidzianych w przypadku uznania i udowodnienia niewłaściwych działań korporacji. Nie ma żadnego mechanizmu kontrolującego czy korporacje przestrzegają wytycznych ani na szczeblu rządowym ani ogólnym szczeblu OECD. Sformułowania językowe treści Wytycznych dają duży margines swobody ich interpretacji i stosowania.

Największą możliwą karą dla korporacji w przypadku uznania jej winy jest utrata dobrego imienia i szacunku opinii publicznej - ale tylko w sytuacji, gdy KPK nie podejmie decyzji o zatrzymaniu części lub całości informacji dla siebie - a ma do tego prawo bez podawania przyczyn. Ponadto KPK nie jest zobligowany do sprawdzenia, czy wskutek uznania winy korporacji faktycznie stara się ona poprawić sytuację zgodnie z literą Wytycznych. Nie istnieje też żaden mechanizm odwoławczy od decyzji KPK. Pewną formą kontroli działalności KPK jest wymóg składania dorocznego raportu z działalności i interwencji - analiza raportu prowadzona jest nie tylko przez CIME, ale też przez komitety doradcze OECD (TUAC i BIAC), które również otrzymują informacje od swoich organizacji afiliowanych, tak więc istnieje realna możliwość zweryfikowania działalności KPK.

Z perspektywy podstawowych standardów pracy najważniejszym fragmentem Wytycznych jest rozdz. IV - "Zatrudnienie i stosunki pracy". Rozdział ten zawiera rekomendacje dotyczące reprezentacji pracowniczej, zwalczania wszelkich form pracy dzieci i pracy przymusowej, zwalczania wszelkich form dyskryminacji, dbałości o bezpieczeństwo i higienę pracy oraz normy pracy. W swej treści rozdział ten oparty jest na podstawowych standardach pracy zawartych w Deklaracji MOP z 1998r. dot. Podstawowych Praw i Zasad w Pracy. W zakresie stosunków przemysłowych i dialogu społecznego w ramach funkcjonującego lokalnie prawa i praktyk korporacjom zalecane jest pełne respektowanie prawa pracowników do reprezentacji ("...związki zawodowe i inni bona fide przedstawiciele..."⁴). To bardzo silne sformułowanie odwołujące się bezpośrednio do związków zawodowych poprzedzone było długotrwałymi negocjacjami o każde słowo. Co więcej, Wytyczne w sposób przejrzysty nakłaniają korporacje ponadnarodowe do pełnego wdrożenia prawa do informacji (rozdz.IV pkt.3 i 6) i negocjacji zbiorowych (rozdz.IV pkt. 7) i konsultacji (rozdz.IV pkt. 2c). Biorąc pod uwagę globalny zasięg Wytycznych mógłby to być najsilniejszy instrument gwarantujący dialog społeczny w korporacjach ponadnarodowych. Niestety, brak mocy prawnej rekomendacji pozostawia korporacjom wystarczający margines swobody do nie respektowania zaleceń. Ponadto odwołanie do respektowania lokalnego prawodawstwa i zwyczajów, zrozumiałe w przypadku państw prowadzących politykę dialogu wewnętrznego i poszanowania praw człowieka, jest nieskuteczne w przypadku krajów o odmiennej polityce i kulturze stosunków społeczno-gospodarczych. Nawet wiążące prawnie zapisy Wytycznych nie przekonałyby do zmiany stanowisk wielu krajów notorycznie łamiących podstawowe prawa człowieka i prawa pracownicze (niektóre państwa Ameryki Łacińskiej, Afryki i Azji, z Chinami na czele).

Zrewidowane Wytyczne OECD dla Przedsiębiorstw Wielonarodowych wypełniają próżnię jaka powstała w globalnej architekturze inwestycyjnej po upadku negocjacji MAI. To obecnie jedyny dokument próbujący uporządkować sytuację w istotnych kwestiach socjalnych, gospodarczych i ekologicznych na szczeblu ogólnoświatowym. Nie jest to instrument dostatecznie spopularyzowany i wykorzystywany, choć daje on pewne możliwości nawet biorąc pod uwagę brak mocy prawnej. Strona społeczna stara się korzystać z Wytycznych nawet w sytuacjach, gdy po przeciwnej stronie ma nie tylko korporacje, ale też obojętne wobec Wytycznych rządy czy KPK.

• Robert Szewczyk
  Dział Zagraniczny KK
  3.03.2005

¹Trade Union Advisory Committee (TUAC) jest ogniwem pośrednim między OECD a organizacjami związków zawodowych. TUAC jest międzynarodową organizacją związkową o statusie konsultacyjnym z OECD i jej komitetami. Początki organizacji sięgają 1948r., kiedy to została utworzona jako związkowy komitet doradczy do Planu Marshalla. Obecnie skupia 56 krajowych central związkowych reprezentujących ok. 66 milionów pracowników z 30 państw członkowskich OECD. Współpracuje ściśle z MOP, MKWZZ, ŚKP i EKZZ. (www.tuac.org).
² Business and Industry Advisory Committee (BIAC) utworzony w 1962r. jako niezależna organizacja uznana oficjalnie przez OECD jako przedstawiciel środowiska przedsiębiorców. Członkami BIAC są główne organizacje przemysłowe i pracodawców z 30 państw członkowskich OECD. (www.biac.org)
³ Wytyczne OECD dla Przedsiębiorstw Wielonarodowych, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 2000r., str. 47
⁴ Wytyczne OECD dla Przedsiębiorstw Wielonarodowych, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 2000r., str. 25