Mecenas Bogumił Soczyński - Gdańsk

Prawo oświatowe - Zdaniem prawnika
Dodatek za wychowawstwo w przedszkolu

W wielu regulaminach dodatkowego wynagradzania nauczycieli, uchwalanych przez organy samorządu terytorialnego w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi, zostały zawarte postanowienia, że dodatek funkcyjny, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela i par. 5 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181, ze zm.). przysługuje również nauczycielom, wychowawcom oddziałów przedszkolnych. 
Kwestia ta do niedawna była sporna z uwagi na brzmienie par. 5 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia, który stanowi, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, co według wykładni literalnej rozumiane było niekiedy, że regulacja ta dotyczy tylko wychowawców klas w szkołach i nie obejmuje wychowawców oddziałów przedszkolnych. Taka też interpretacja par. 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia była zawarta w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, Departament Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli z dnia 21 listopada 2005 r. DPZN-WSW-UK-1800-80/05. W piśmie tym Ministerstwo zajęło stanowisko, że opiekun dzieci w przedszkolu nie wykonuje funkcji nauczyciela–wychowawcy i tym samym nie mieści się w grupie osób uprawnionych do uzyskania dodatku funkcyjnego. 
W oparciu o taką interpretację niektórzy wojewodowie, w tym Wojewoda Wielkopolski i Wojewoda Pomorski, kwestionowali postanowienia regulaminów dodatkowego wynagradzania nauczycieli (przedstawianych im do sprawdzenia pod względem zgodności z prawem) o ustaleniu wysokości stawek dodatku funkcyjnego dla nauczycieli wychowawców przedszkoli i w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzali ich nieważność. 
W wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego przez organ samorządu terytorialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w precedensowym wyroku z dnia 31 maja 2006 r. uchylił to rozstrzygnięcie, uznając tym samym, że postanowienia regulaminów dodatkowego wynagradzania nauczycieli o ustaleniu wysokości dodatku funkcyjnego dla nauczycieli wychowawców przedszkoli nie są sprzeczne z prawem oraz że nauczycielom tym przysługuje dodatek funkcyjny za wychowawstwo oddziału przedszkolnego. Kluczowym zagadnieniem w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było pytanie, czy uprawniona jest interpretacja par. 5 Rozporządzenia MENiS z dnia 31 stycznia 2005 r., która wyłącza wychowawców przedszkoli z kręgu osób uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Według WSA interpretacja taka nie jest uzasadniona.
Po pierwsze dlatego, że Karta Nauczyciela, definiując w art. 3 pkt 1 pojęcie nauczyciela, wymienia w nim nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach, nie czyniąc żadnej różnicy między nimi. 
Po drugie, że Rozporządzenie MENiS z dnia 31 stycznia 2005 r. nie określa, za jakie dodatkowe zadania przysługuje dodatek funkcyjny, stanowiąc tylko w par. 5 pkt 2 lit. a, że przysługuje on nauczycielom, którym powierzono funkcję wychowawcy klasy, a literalna wykładnia w tym zakresie nie powinna mieć zastosowania. 
Nie odpowiada też stanowi rzeczywistemu argument, że wychowawcy w przedszkolach nie mają dodatkowych obowiązków, do których należy między innymi utrzymywanie kontaktów z rodzicami wychowanków, współdziałanie z poradniami specjalistycznymi, prowadzenie kart obserwacji dzieci, prowadzenie dziennika obecności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w omawianym wyroku wskazał też na różne traktowanie regulaminów dodatkowego wynagradzania nauczycieli w różnych gminach, które nie były kwestionowane przez Wojewodę. 
Na powyższy wyrok Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga ta została oddalona Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06.
Wprawdzie oddalenie kasacji nastąpiło głównie z przyczyn formalnych – na skutek niesprecyzowania podstaw kasacyjnych, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ustalając w szczególności „iż literalna wykładnia par. 5 pkt 2 lit. a, powołanego wyżej rozporządzenia, nie uprawnia do wyłączenia z kręgu adresatów tej normy nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy”.
Z powyższych względów stanowisko zawarte w wyrokach obu sądów powinno spotkać się z aprobatą. Na poparcie tego poglądu i jego uzupełnienie należy podnieść – co nie było przedmiotem rozważań ani Wojewódzkiego, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego – że również w świetle przepisów organizacyjnych przedszkoli publicznych i szkół publicznych, charakter wychowawcy przedszkoli nie różni się od wychowawcy w szkole. Zgodnie bowiem z par. 5 ust. 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624, ze zm.), podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział, a w myśl par. 8 ust. 1 i par. 9 ust. 2 tego załącznika, szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola, zaś opiekę nad oddziałem powierza się nauczycielowi. Taka sama organizacja ma miejsce we wszystkich typach szkół publicznych, gdzie podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział, a oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca. Przykładowo: par. 5 ust. 1 i par. 15 ust. 1 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia MEN, par. 5 ust. 1 i par. 17 ust. 1 ramowego statutu publicznego gimnazjum, stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia MEN, par. 5 ust. 1 i par. 16 ust. 1 ramowego statutu publicznego liceum ogólnokształcącego, stanowiącego załącznik nr 4 do rozporządzenia MEN.
W ten sposób mamy do czynienia z dwoma nazwami tej samej funkcji nauczyciela wychowawcy w szkole publicznej, tj. według Rozporządzenia MEN z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – jest to wychowawca oddziału, a według par. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia MENiS z 31 stycznia 2005 r.– jest nim wychowawca klasy.
Niewątpliwie prawidłowo, nauczycielem, któremu powierzono opiekę nad uczniami w szkole jest wychowawca oddziału szkolnego, natomiast klasą jest oddział szkolny na określonym etapie lub poziomie kształcenia. 
W tej sytuacji tym bardziej uzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy interpretacji par. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia MENiS z dnia 31 stycznia 2005 r. nie powinna być stosowana wykładnia literalna, czyli przepisu tego nie należy interpretować dosłownie.
Powstaje pytanie, jakie wnioski praktyczne wynikają z omówionych wyżej wyroków sądów administracyjnych. 
Wniosek pierwszy jest taki, że w regulaminach dodatkowego wynagradzania nauczycieli powinny być określone stawki dodatku funkcyjnego także dla wychowawców przedszkoli, przy interpretacji par. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia MENiS z dnia 31 stycznia 2005 r., że użyte tam określenie wychowawcy klasy obejmuje także wychowawcę oddziału przedszkolnego, czego powinny dopilnować organizacje związkowe, z którymi regulaminy te są negocjowane i uzgadniane.
Należy tutaj dodać, że organy prowadzące, będące jednostkami samorządu terytorialnego nie określają stanowisk, na których przysługuje dodatek funkcyjny, natomiast stanowiska te ustala minister do spraw oświaty i wychowania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela, co ma miejsce w par. 5 ust. 2 lit. a Rozporządzenia MENiS z dnia 31 stycznia 2005 r.
Po drugie, w razie zakwestionowania przez wojewodę, w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, wysokości dodatków funkcyjnych dla wychowawców przedszkoli, rada gminy, powiatu lub sejmik wojewódzki powinny wnieść skargę do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. 
Omawiany wyżej, wysokiej rangi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r., jeżeli nawet nie jest wiążący, to na pewno wyznacza kierunek orzecznictwa dla wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych i jest rzeczą mało prawdopodobną, aby po jego wydaniu negatywne w tym względzie rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało uchylone.

Mecenas Bogumił Soczyński

Gdańsk, 5 marzec, 2007 r.

Opinia powstała na prośbę Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ „Solidarność”